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HACIA LA DEMOCRATIZACIÓN:
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NOTAS Y DISCUSIONES
Cristóbal Padilla Tejeda
Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente
https://orcid.org/0000-0002-3841-8475
cristobalpt@gmail.com
Magíster en Ciencias Políticas (énfasis en paz e integración) de la Universidad Católica de Colombia-Università degli Studi di Salerno. Especialista en proyectos de desarrollo en la ESAP (Bogotá) y Administrador de Empresas en la Universidad Santo Tomás (Bogotá). Profesor de la Universidad del Magdalena en las cátedras de Organización, planificación y desarrollo, Sujetos Políticos y democracia participativa y Economía de las organizaciones, presidente de la Asociación de Graduados y Estudiantes de la Maestría en Ciencias Políticas de la Universidad de Salerno en Colombia, editor en jefe de la revista Sin-Tesis: revista de estudiantes y graduados de la Maestría en Ciencias Políticas (convenio entre la Universidad Católica de Colombia-Università degli Studi di Salerno) y actualmente director de la Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente.
Fecha de recepción: 30 de marzo de 2024
Fecha de aceptación: 30 de julio de 2024.
Referencia: Padilla Tejeda, C. (2024). Hacia la democratización: el cambio de la contratación pública en Colombia. Cultura Latinoamericana, 39(1), 281-295. http://dx.doi.org/10.14718/CulturaLatinoam.2024.39.1.12
Contexto general de la contratación pública hoy en Colombia
No hay duda de la existencia de un robusto marco normativo de la contratación pública en Colombia, el cual, fundamentado en el derecho administrativo, permite asumir la regulación de las relaciones contractuales del Estado para acceder a bienes, servicios y obras públicas, de acuerdo con el cumplimiento de los fines del Estado colombiano de garantizar el interés general.
El país ha tenido un tránsito normativo en la contratación estatal que muestra una regulación todo el tiempo, sin embargo, vale resaltar la importancia especial desde lo que se denominó el primer estatuto contractual colombiano, Decreto 150 (1976), que hizo la diferenciación entre los contratos administrativos de los contratos privados de la administración, y luego el paso al Decreto 222 (1983), el cual se consideró como un estatuto reglamentarista, hasta llegar a lo que se ha considerado uno de los mayores avances normativos: la Ley 80 de 1993, que entregó herramientas para una adecuada gestión contractual bajo las premisas de eficiencia y transparencia (Restrepo, 2020).
Esta Ley 80 de 1993, que hoy rige la contratación pública, también ha recibido modificaciones, dadas las críticas recibidas por la ambivalencia presentada entre los conceptos de «transparencia» y «eficiencia», es decir, para garantizar la transparencia de los procesos se aumentaron los requisitos y tramitologías a tal punto que sacrificaba la eficiencia en la gestión de los recursos públicos (Peñaranda & Guadrón, 2009). La ley modificatoria de la ley 80, como es la Ley 1150 del 2007, se estableció como mecanismo de garantía en el control eficiente, transparente y eficaz del manejo de la contratación estatal y la inversión de los recursos públicos, en tanto estableció modalidades de selección que van desde la licitación pública y la selección abreviada hasta el concurso de méritos y la contratación directa. Además, facultó al gobierno para desarrollar el SECOP (Sistema Electrónico de Contratación Pública) como mecanismo de estandarización e integración de información y transparencia, a la vez que otorgó herramientas de agilización de los procesos de compra pública a través de este sistema electrónico (Ocaña, 2014).
La compra pública en Colombia: entendiendo el problema
Dado el análisis del sistema de compra pública en Colombia, me permito decir que esta está regida por un componente jurídico y otro político, donde la tecnología juega un papel preponderante como herramienta de apoyo al cumplimiento de las leyes que rigen la contratación y de las políticas del gobierno en materia de compras.
Componente jurídico: Ley 80 de 1993
La Ley 80 de 1993, también conocida como Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, establece las normas generales que rigen la contratación entre las entidades estatales y los particulares.
Su objetivo principal es garantizar la transparencia, la eficiencia y la responsabilidad en la contratación pública, así como promover la competencia entre los proveedores y la obtención de mejores precios para el Estado.
Algunos de los principios rectores de la Ley 80 de 1993 son:
• Igualdad: todos los interesados en contratar con el Estado tienen derecho a participar en igualdad de condiciones.
• Transparencia: todos los actos del proceso de contratación deben ser públicos y accesibles al público.
• Eficiencia: los recursos públicos deben usarse de manera eficiente y responsable.
• Responsabilidad: los servidores públicos son responsables de sus actos en materia de contratación.
• Competencia: se debe promover la competencia entre los proveedores para obtener mejores precios y calidad.
Componente político: PND 2022-2026: «Colombia Potencia Mundial de la vida».
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 de Colombia establece lineamientos importantes en materia de compras públicas, con el objetivo de transformar este ámbito hacia un modelo más eficiente, transparente, sostenible e incluyente. A continuación, se resumen los puntos claves:
1. Fortalecimiento de la transparencia y eficiencia
• Compras públicas estratégicas: se busca adoptar un enfoque estratégico en las compras públicas, priorizando la planeación, la agregación de la demanda y la gestión de riesgos para optimizar el uso de los recursos públicos.
• Enfoque de «Gobierno en pleno»: se promueve la participación de todas las entidades públicas en la gestión de compras, asegurando una visión integral y coordinada.
• Plataforma electrónica de compras públicas: se busca fortalecer y modernizar la plataforma electrónica de compras públicas (SECOP II) para mejorar la transparencia, la eficiencia y el acceso a la información.
• Mejora de los procesos de contratación: se busca simplificar y agilizar los procesos de contratación pública, reduciendo trámites burocráticos y optimizando los tiempos de respuesta.
2. Impulso a la participación nacional y la equidad
• Compras públicas inclusivas: se busca fomentar la participación de micro, pequeñas y medianas empresas (MiPymes), así como de grupos poblacionales vulnerables en las compras públicas.
• Agregación de la demanda: se promueve la agregación de la demanda de bienes y servicios similares por parte de diferentes entidades, para obtener mejores precios y condiciones de compra.
• Compras públicas locales: se busca incentivar la adquisición de bienes y servicios producidos localmente, con el fin de fortalecer las economías regionales y generar empleo.
3. Sostenibilidad y responsabilidad ambiental
• Compras públicas verdes: se busca incorporar criterios ambientales en las contrataciones públicas, priorizando la adquisición de productos y servicios sostenibles y ecoeficientes.
• Contratación pública responsable: se promueve la adopción de prácticas socialmente responsables en las compras públicas, considerando aspectos laborales, de derechos humanos y de ética empresarial.
• Economía circular: se busca fomentar la implementación de principios de economía circular en las compras públicas, reduciendo residuos y promoviendo el reúso y reciclaje
4. Transparencia y lucha contra la corrupción
• Mecanismos de transparencia: se implementan mecanismos para garantizar la transparencia en las compras públicas, incluyendo la publicación de información detallada sobre los procesos de contratación y la participación ciudadana.
• Control social: se promueve la participación de la ciudadanía en el monitoreo y control de las compras públicas a través de mecanismos como veedurías y denuncias.
• Prevención de la corrupción: se implementan medidas para prevenir la corrupción en las compras públicas, incluyendo la evaluación de riesgos, la capacitación de funcionarios y la aplicación de sanciones en caso de irregularidades.
5. Fortalecimiento institucional y gestión del conocimiento
• Capacitación y desarrollo de capacidades: se busca fortalecer las capacidades de los funcionarios públicos en materia de compras públicas, a través de programas de capacitación y formación especializada.
• Gestión del conocimiento: se crea un sistema de gestión del conocimiento en materia de compras públicas para compartir experiencias, buenas prácticas y lecciones aprendidas.
• Investigación e innovación: se promueve la investigación y la innovación en materia de compras públicas, buscando nuevas herramientas y metodologías para optimizar la gestión de este ámbito.
En resumen, el PND 2022-2026 establece una hoja de ruta ambiciosa para transformar las compras públicas en Colombia, convirtiéndolas en una herramienta estratégica para el desarrollo sostenible, la equidad y la transparencia.
Estado actual del componente jurídico
La Ley 80, a pesar de que en principio busca igualdad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y competencia, realmente se puede considerar como una ley retardataria por las siguientes razones:
• Por su complejidad y rigidez: es demasiado compleja y rígida, lo que dificulta su implementación y la hace poco accesible para las pequeñas y medianas empresas.
• No ha logrado eliminar la corrupción: a pesar de sus avances, la corrupción en la contratación pública sigue siendo un problema significativo en Colombia.
• Ha sido objeto de numerosas reformas: La ley se ha modificado en varias ocasiones desde su promulgación, lo que genera incertidumbre jurídica y dificulta su aplicación efectiva.
• No ha logrado garantizar una contratación pública inclusiva: la ley no ha logrado garantizar una contratación pública inclusiva, es decir, que beneficie a grupos poblacionales vulnerables, como las mujeres, las comunidades indígenas y las personas con discapacidad. En general, no permite la inclusión de la economía popular.
Estado actual del componente político
A partir de la década de 1990, Colombia adoptó un modelo económico más neoliberal, caracterizado por la apertura comercial, la desregulación y la privatización de empresas estatales. Este modelo, aunque ha contribuido a un crecimiento económico, también ha profundizado las desigualdades y creado mayores desafíos sociales.
A partir del 7 de agosto de 2022, por primera vez en la historia del país asumió un gobierno con ideas progresistas y de justicia social. La irrupción de este gobierno ha posibilitado la promoción de políticas orientadas hacia la redistribución de la riqueza, la justicia social y la reducción de la desigualdad, tal como está consignado en su Plan Nacional de Desarrollo (PND 2022-2026 «Colombia Potencia Mundial de la vida»): «se estableció que el Gobierno Nacional constituirá una política pública para el fortalecimiento de la economía popular bajo algunos pilares como...» «diseño de alianzas público-populares con el fin de constituir instancias de representación colectiva para la interlocución con el Estado y otros actores»; «sostenibilidad y crecimiento de las unidades económicas y formas de asociatividad de la Economía Popular», así como la implementación de «herramientas de mejora regulatoria necesarias para crear marcos eficientes, eficaces y flexibles que les permitirán participar en compras públicas». Además, el artículo 100 de la Ley 2294 de 2023 establece que las
Entidades Estatales podrán celebrar directamente contratos hasta por la mínima cuantía con personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular y comunitaria. Estos contratos se denominarán Asociaciones Público Populares y podrán celebrarse para la ejecución de obras, o la adquisición de bienes y servicios relacionados con infraestructura social, vivienda rural, vías terciarias y caminos vecinales, cultura, infraestructura productiva local, proyectos de eficiencia energética, producción de alimentos, suministro de bienes y servicios, gestión comunitaria del agua, saneamiento básico, economía del cuidado, fortalecimiento ambiental y comunitario y adquisición de productos de origen o destinación agropecuarios. (Decreto número 0874 del 8 de julio 2024)
Observando el sistema actual de compra pública de Colombia, podemos entender que hay una especie de desalineamiento entre el componente jurídico y el político, dados los aspectos que hemos mencionado en puntos anteriores. Este aspecto se refleja en el componente tecnológico, que en muchas circunstancias no garantiza la inclusivi-dad, por su difícil acceso y, en consecuencia, la democratización de la compra pública.
Figura 1. Componente jurídico y político de la contratación estatal en Colombia
Fuente: Agencia Nacional de Contratación Pública, 2024.
Figura 2. Estado actual del componente tecnológico
Fuente: Agencia Nacional de Contratación Pública, 2024.
Democratización de la compra pública
La compra pública en Colombia se enfrenta a varios desafíos y oportunidades, el punto de referencia que hoy posibilita proyectar nuevas acciones se establecen en el mandato popular que hoy se recoge en los compromisos y directrices del nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 «Colombia, Potencia Mundial de la Vida». Este instrumento traza la línea para consolidar la democratización de la compra y la contratación pública, lo que implica plantear y programar estrategias para beneficiar a la economía popular; así como apoyar y respaldar, desde las competencias que ejerce la agencia encargada de la contratación pública en Colombia a la producción local de alimentos para combatir el hambre; impulsar la justicia ambiental y la transición hacia energías limpias; promover la transparencia en las compras públicas para combatir la corrupción; y contribuir al propósito nacional de la «Paz total», que aboga por la igualdad de derechos y un pacto nacional contra la desigualdad.
En ese sentido, teniendo claro el rol y la responsabilidad directa que tiene la agencia, Colombia Compra Eficiente, asumimos la responsabilidad de cambiar o transformar el componente tecnológico de manera que se ajuste a la ley y a las políticas del gobierno actual para mejorar las falencias encontradas.
Por otra parte, proponemos alternativas que permitan alinear los componentes jurídicos y políticos con el firme propósito de aumentar la inclusión de la economía popular y cerrar la brecha actual para construir una sociedad más justa e incluyente.
Entendiendo que en el proceso de compra pública los actores más importantes son las leyes que rigen la contratación y las políticas del gobierno —las cuales determinan de qué manera los recursos públicos contribuyen al desarrollo de una sociedad más justa y equitativa— no se puede olvidar el rol fundamental que juega la tecnología como herramienta de apoyo. Por esta razón, desde Colombia Compra Eficiente proponemos implementar una única plataforma tecnológica que fortalezca el cumplimiento de la Ley 80, y agilice y optimice así los procesos de contratación pública.
Esta plataforma facilitaría la adopción y ejecución de las políticas públicas en materia de compras, y promovería la transparencia, la eficiencia y la inclusión en los procesos de contratación. Además, permitiría el acceso universal y transparente a toda la información y procesos de compras públicas, empoderando a la ciudadanía y fortaleciendo la participación de todos los interesados en contratar con el Estado. La implementación de esta única plataforma tecnológica representa un paso crucial para modernizar y transparentar la gestión pública en Colombia.
Por otro lado, para ayudar a superar las diversas barreras que afrontan los actores de la economía popular en Colombia y así alcanzar uno de los principales objetivos del Estado colombiano desde el nuevo Plan de Desarrollo, se propone la democratización del acceso al presupuesto nacional de compras públicas a TODOS los actores de la economía nacional.
Las barreras que hoy enfrenta la economía popular en Colombia
Las barreras que hoy enfrenta la economía popular se pueden clasificar en barreras de acceso, de capacidad y de mercado:
Barreras de acceso
• Falta de información: los actores de la economía popular generalmente no tienen acceso a información clara y oportuna sobre las oportunidades de compras públicas. Esto dificulta
que conozcan los requisitos y procesos de contratación y que puedan identificar las licitaciones que se ajustan a sus capacidades productivas.
• Requisitos complejos: los procesos de contratación pública suelen tener requisitos complejos y exigentes, que pueden ser difíciles de cumplir para los actores de la economía popular. Estos requisitos pueden incluir aspectos como la formalización legal, la experiencia previa en contratación pública, la capacidad financiera y la disponibilidad de garantías.
• Trámites burocráticos: los trámites para participar en las compras públicas pueden ser lentos y burocráticos, lo que puede desincentivar a los actores de la economía popular que no cuentan con el tiempo o los recursos para gestionarlos.
Barreras de capacidad
• Falta de formalización: muchos actores de la economía popular operan de manera informal, lo que les dificulta cumplir con los requisitos formales de las compras públicas. Esto incluye aspectos como la inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP), la obtención de certificados de existencia y representación legal, y la presentación de facturas con IVA.
• Limitada capacidad productiva: los actores de la economía popular suelen tener una capacidad productiva limitada, lo que les impide competir con empresas más grandes en licitaciones de gran escala. Esto se debe a factores como la falta de acceso a capital, tecnología y mano de obra calificada.
• Dificultades para asociarse: la asociatividad entre actores de la economía popular puede ser una estrategia para aumentar su capacidad productiva y competir en las compras públicas. Sin embargo, existen barreras que dificultan la asociatividad, como la falta de confianza, la competencia entre los mismos actores y la dificultad para encontrar socios con intereses comunes.
Barreras del mercado
• Discriminación: los actores de la economía popular pueden enfrentar discriminación de las entidades públicas, que pueden tener prejuicios contra este sector o preferir trabajar con empresas más grandes y consolidadas.
• Falta de conocimiento del mercado: los actores de la economía popular generalmente no tienen un buen conocimiento del mercado de las compras públicas, lo que les dificulta identificar las oportunidades que mejor se ajustan a sus capacidades y necesidades.
• Competencia desleal: los actores de la economía popular pueden enfrentar la competencia desleal de empresas que no cumplen con todas las obligaciones legales y fiscales, lo que les permite ofrecer precios más bajos.
La ruta de la democratización de las compras públicas, una estrategia para robustecer la participación en el sistema de compra pública colombiano
Con un énfasis especial para que otros actores —como los actores de la economía popular— puedan acceder al sistema de compra pública se ha trazado esta estrategia que busca democratizar el acceso a la información y el conocimiento, e implementar la asistencia técnica y la presencia territorial permanente.
En resumen, la presente estrategia se justifica por el conocimiento de sectores que por mandato legal requieren ser involucrados en las compras públicas, mejorar la accesibilidad, eficiencia, representación y adaptación a las realidades locales, facilitando así una gestión más efectiva y cercana al ciudadano.
En esa medida, es fundamental ampliar la presencia institucional de la Agencia en las regiones como hacer los esfuerzos necesarios a nivel institucional, pues esta es la manera en la que se logra que los diversos actores de la economía popular o comunitaria, al igual que los grupos étnicos, las entidades estatales y la ciudadanía en general aprehendan los nuevos mecanismos e instrumentos que han sido creados y formulados, los cuales promueven su participación en el mercado de compras públicas. De esta manera, la propuesta de complementar la estrategia de capacitaciones «Ruta de la Democratización del Sistema de Compras y Contratación Pública» de la ANCP-CCE, que promueve que tanto los funcionarios y/o colaboradores de las entidades estatales como los actores de la economía popular sean potenciales proveedores del Estado, y que los ciudadanos fortalezcan sus capacidades para que participen en los procesos de contratación estatal. Todo lo anterior va en cumplimiento del proyecto de inversión 2023 denominado «Incremento del valor por dinero que obtiene el Estado en la compra pública nacional» específicamente del producto «Servicio de educación informal dirigido al comprador público»; a ampliar la participación en el sistema de compras y contratación pública, sin exclusión; a dinamizar y diversificar el mercado y la proveeduría del Estado, a enfatizar en actores que históricamente no han sido incluidos en el sistema: economía popular y comunitaria como proveedores del Estado, promover la industrialización liviana de pequeños productores locales, las microempresas y los micronegocios, las juntas de acción comunal, las asociaciones de mujeres, campesinos y de grupos étnicos, a abastecer de manera estratégica al Estado Colombiano, generando crecimiento regional y a concienciar en el uso del recurso público: justicia social y responsabilidad ambiental.
Avances y resultados de la gestión: las bases de la Paz Total desde la inclusión económica
A dos años de gobierno, yendo en línea con el mandato popular, el sistema de compra pública de Colombia ha venido haciendo un esfuerzo prioritario en la generación de nuevas oportunidades, la democratización del conocimiento en materia de compras públicas, facilitar la transparencia y seguimiento de los recursos públicos y facilitar que las comunidades puedan conectar tanto digital como físicamente en sus propios territorios.
El diseño de catálogos inclusivos que permiten a las entidades del Estado adquirir directamente productos de los actores de la economía popular, de micro y pequeños empresarios que antes veían lejos la posibilidad de ingresar al sistema de compras públicas. La participación de víctimas del conflicto, madres cabeza de hogar, reincorporados, organizaciones campesinas, indígenas y afrodescendientes se han vinculado a través del ítem «Café Social», del Acuerdo Marco de Precios de Aseo y Cafetería.
Al respecto, me permito mostrar algunos indicadores de los avances del sistema:
Figura 3. Porcentaje de compras públicas gestionadas a través de la Tienda Virtual del Estado Colombiano (TVEC) y SECOP II
Fuente: Agencia Nacional de Contratación Pública, 2024.
Figura 4. Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP)
Fuente: Agencia Nacional de Contratación Pública, 2024.
Figura 5. Porcentaje de proveedores de la economía popular que participan en los mecanismo puestos en operación a partir de 2023
Fuente: Agencia Nacional de Contratación Pública, 2024.
Figura 6. Incorporación de criterios sociales y ambientales en Acuerdos Marco de Precios: Servicio de Aseo y Cafetería
Fuente: Agencia Nacional de Contratación Pública, 2024.
Figura 7. Instrumentos de agregación de demanda para la economía popular
Fuente: Agencia Nacional de Contratación Pública, 2024.
Referencias
Ocaña, J. E. (2014). Análisis crítico de la ley de contratación. Universidad de Nariño-Facultad de derecho [Tesis de pregrado, Universidad de Nariño. Facultad de Derecho]. https://bit.ly/4dIIARP
Peñaranda, L. R., & Gualdrón, J. A. (2009). Análisis de las modificaciones de la ley 80 en la contratación estatal. Gerencia e interventorías de obras civiles [Universidad Pontificia Bolivariana]. https://bit.ly/3SKsWgv
Restrepo, C. A. (2020). De la contratación estatal en Colombia.Pluriverso, 13. https://bit.ly/46K2uJT